| （二）生态税设计的制度框架
生态环境及其保护具有典型的公共物品的特征，如优美的环境是人人所需要的，但清洁的空气、纯净的湖泊保持是需要费用的。人们都愿意消费优美的环境物品，而不愿承担为享受优美环境而需要的支出，即人们普遍存在着“搭便车”的心理。因此，生态税作为一种用于环境保护的收入筹集型税收，其设计应当更加充分地考虑“税收中性”[9]原则，即国家要通过对纳税人进行补偿、补贴等形式，或者以减少其他税收的方式，以使纳税人所获得的补偿与其所支付的生态税基本相当。在此基础上，我们不妨可以对生态税做如下设置：
1.纳税人和征税对象
生态税应本着“谁污染、谁纳税”的原则，凡在中华人民共和国境内从事有污染或废弃物排放行为以及生产有污染产品的企业和个人，都要按照规定缴纳生态税。同时，生态环境保护的受益者也应当作为纳税人，减少“搭便车”的行为。
2. 税基设置
对环境造成污染的企业是主要的纳税主体。对造成污染的企业，征税对象为工业污染物（如排放的二氧化碳、二氧化硫、污水等），固体废弃物（如饮料容器，旧轮胎等），公害（如噪音）和其它污染物。具体来说，可以从环保部门监测系统监测的综合指标和与污染有关的行为两个方面去考虑，具体设计几个应征税目进行征收。例如，在生产过程中排放的二氧化硫、氟利昂、汞，造纸厂、皮革制造厂排放的污水，火电厂排放的烟，电池的生产，农业生产喷洒的农药等。征税对象对环境造成影响的程度即为计税依据。计税依据的选择有：排污量，污染性企业的产量，生产要素或消费品所包含的污染物数量。特别对生产者改进技术和工艺流程，减少污染物排放而应给予正面税收鼓励或间接的财政援助。[12]
3.税率的制定
在制定税率时首先应注意这样几个问题：
（1）税率不能过高。征税的目的是抑制对资源的过度消耗、开发和保护生态环境，保护的最终目的还是促进社会经济发展和社会福利水平提高。因此，如果税率过高，则会抑制社会生产活动，导致环境“过分清洁”而付出较高代价。
（2）税率不能高度统一。由于各地生态类型不同，差异较大，所要求的环境质量也不一样，因此，应设立不同税率。
（3）最好是弹性税率。因为从长远来看，随着生态建设技术创新的构建和污染防治技术方法的不断提高，环境整治的边际成本将不断变化，因此生态税也应随之不断变化，以使生态建设的总成本在每一时刻都能最小化。
具体可做如下设置：首先，根据企业所在地区的经济发展水平和环境保护状况设置不同的税率水平，环境保护做得较好的地区、破坏率较小的地区税率较低，环境保护做得较差、破坏率较大的地区税率较高。其次，根据企业经营收入情况施行累进制征收。这样做的目的在于：第一，通过征税使环保行为与造成污染主体的切身利益相关联，促使其主动关注自身行为对环境的影响，从而无形中使“破坏者”加入本地区生态环境状况的监督队伍中，减少了中央政府监管的信息成本。第二，根据不同地区不同的生态保护状况区别对待，有利于促进地方对环境的保护。第三，作为累进税财政分权，通过作用于成本——收益，更加凸显了企业的环境成本，使企业自觉向清洁型生产转化；同时对效益好的企业提高税率有利于增加生态税的收入，能够合理体现生态环境的边际效用。
4.完善生态税征管体制和分配体制
（1）国税机关统一征收生态税。这将有利于全面贯彻落实中央进行宏观调控的战略意图，减少地方随意减免现象的发生，从而充分发挥生态税保护环境的作用。
（2）实行中央、地方共享分成生态税。中央所得税收用于专门保护生态环境的转移支付，根据各个地区生态保护状况和增长情况给予有区别的支付，在转移支付中一方面以历史数据为标准，一方面参照当年各地方工作绩效的排名，突出生态保护带来的经济效益。并且这些工作交由地方与生态保护相关的部门（如林业部门、环保部门）和税务部门联合操作。这样做的目的在于：a.将其设置为共享税，从而使得生态保护成为地方政府的财源之一，提高生态保护工作在地方政府目标函数中的权重，能够调动地方政府的积极性，促使地方政府保护生态环境。b.通过有区别的支付转移实际上营造了一个市场，使得地方政府成为这个市场上的主体，形成竞争。值得注意的是，通过转移支付得到的收入一定要大于地方政府在环境保护过程中投入的成本。c.调动与生态保护相关部门的参与。这是由于在前期的经济发展浪潮中地方政府中工商、税务等部门已经成为财大气粗的部门，而大多数与生态保护相关部门，如林业、农业部门在经济上相对落后，这些部门的参与可以使得经济刺激更加有效。从监控手段上来看，一方面，中央部门可以通过资源卫星监测地方环保政策执行的实际情况（如生态林的建设）以避免地方政府上报过度膨胀的虚假数字；另一方面，由于税收可以通过金融系统直接收取，避免了税务腐败的情况，在这种情况下虚报成绩会造成地方政府转移支付的增加但同时会使得税务部门的收入下降，这使得虚报成绩的成本增加。
（3）对生态税的征收实行价外税。对税收有知情权是纳税人对政府的要求之一，价外税是公共财政框架下消费税改革的必然趋势。生态税的征收是为了满足社会公众对环境保护的公共需求，因此环境消费必须实行价外税。这一方面是为了保护纳税人的知情权，另一方面可以使生态税的使用置于公众的监督之下。因为生态税实行价外税，实际上是生态税信息公开的手段，通过信息公开和公众的监督，可以提高政府对生态税征收和使用的绩效，从而使政府与微观主体得行为目标趋于一致。
（4）根据税收中性原则合理分配税收。具体做法有：a.直接将生态税返还给地方政府，激励地方政府投资于生态环境的保护和环保政策的执行。b.返还于相关领域。如生态林建设中，可以将部分来自于生态林业税的税款返还到生态林管理单位，中央政府也可以通过征收生态林业税将多获得的税款全部返还给企业和个人，返还方式主要是降低与生态林建设相关单位人员工资的附加费用，或把提高的生态林业税补充到纳税人的养老基金中。这是在生态税收分配环节，通过对个人实行经济激励，在不增加纳税人总税收负担的基础上，引导个人环保行为，并使生态税涉及的利益群体更加广泛。其中，还不乏包含一些文化水平较高、维权意识和法律意识较重的社会精英和中产阶层，他们注重生活环境，环境保护意识较浓。他们的纳入不仅能够起到监督地方政府行为的作用，而且作为思想的先驱往往能够带动全社会环保意识的提高。因而，在环保政策的执行中，无论是地方政府还是企业和个人，来自其的阻力都将会大大减少。
四、结语
在环境保护过程中，中央政府扮演着生态环境监管者和环保政策制定者的角色，企业和个人则作为环境消费者和政策执行者出现在其中。而地方政府又不同于中央政府和企业及个人这些微观主体，他具有双重代理角色，“既是中央和地方非政府主体的双重利益代表，同时还是中央政府和非政府主体信息互通的中介和桥梁”。因而，上述生态税的设置实质上是中央政府利用法定税收权形成对生态环境的收益权和定价权，使生态环境具有了“价格”，从而把生态环境转变成了资本品。同时，通过把这些资本品产权权利束中的部分界定给地方政府，并辅以对地方政府和个人的经济激励，改变其在环保实际执行中的行为模式，从而达到有效保护环境的目的。
参考文献：
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