中国古代皇室财政制度的沿革：轨迹、规律与启示—基于公权私有化的分析视角朱云飞

理论上，皇室内库来源于国家财政的盈余，但在实际的历史进程中，封建君主为了充实小金库，总以各种理由加重赋税，侵蚀国家财源，致使财政部门对全国收入的掌控能力越来越弱，国家公赋收支独立的原则难以维持。如唐初将正赋之外的杂税收入归于皇室，安史之乱后则将全国租赋都收入大盈内库，国家财政不能独立。明神宗为扩充私房收入，派出矿监、税使四处搜刮肆虐，其掠夺的财富之大，使“内帑之充轫”达到“亘古所无”的程度，（孙承泽，《春明梦余录》）而矿监、税使私自截留所得又数倍于上缴之数，以致农民弃田逃亡、商家纷纷停产、地方官员将一切杂课改归内使，国家财源锐减，极大侵犯了国家正常的收支活动。皇权对财权的这种贪婪索求，还助长了贪腐之风，败坏了国家吏治。为了佐国之急用，不少皇帝都曾卖官筹款，但汉灵帝在西园设立专门交易机构、明码标价公开卖官，所得钱款都流入了自己的私库。乾隆帝将罚俸[⑥]改为议罪银，大大扩展罚银的范围，从财政亏空到奏折错字，都一罚了之，罚银所得也绕开户部归入内库。不少大臣为充实皇帝内库踊跃捐输，以此换取各种免罪特权，这样的议罪银不仅毫无惩戒作用，反而使贪污侵占合法化，为犯罪提供保护伞，吏治由此彻底败坏。

（四）地方财权私有化和逐利化是皇室财政体制下私权无序扩展的主要附产品。

封建时代的小金库并非仅由皇帝独有，如同私权并非仅存在于皇室内部，各级官吏都在封建体制下谋求本地或本部门私权，以私权索取私利。秦汉时期诸侯王、封君以及某些驻扎边防的将军设有少府（私府），负责掌管封地内的山川园池租税收入，不列入国家财政。这种私有的经济特权成为他们截留国家收入、搜刮社会财富、培植个人亲信，甚至操纵政权的手段，极大威胁了中央统治。如西汉吴王刘濞利用封地私府特权，一方面扩展铸钱、制盐和冶铁业，累积大量财富，一方面减轻赋税、招引流民、扩张自身势力毕业论文ppt，遂成与中央对抗之势，终于爆发七国之乱。明代各地官府普遍存有自己支配的小金库，即“羡余”，其来源主要是正额税外的赋敛及各种无名之征，支出主要用于行政办公、公款吃喝及贪污送礼，明代俸禄本来就薄，又有此“羡余”，贪污贿赂自然是司空见惯。

（五）国家储备金和政府调节金是皇室财政体制具有客观公共性的主要体现。

作为皇权控制财权的重要工具，皇室内藏常被封建君主用以融通公私，平衡和制约国家财政，甚至直接干预社会经济，实现皇权对国家经济社会的最大控制。在这种理念下，皇室财政客观上体现出一定的公共性，主要在两个方面。一是作为国家储备金，应对国家用度的不时之需，主要通过减少收入（取消规定的皇室收入）和增加支出（将内库私财转为国用）两种手段，用于赈济、支付军费和地方经费等中国期刊全文数据库。前者如两汉，每遇灾荒，皇帝往往下令弛禁山林，准许百姓无偿开采捕捞；后者如两宋，皇帝常以内库粮帛，弥补国家各项支出缺口。二是作为政府调节金，辅助执行政府的某些经济政策，突出事例有宋代王安石变法和清代生息银两政策。王安石变法期间，皇帝多次拨付内藏库款作为实行均输法的籴本和市易法的本钱；清代则将部分内库资财转给内务府或军政衙门作为“基金”，用于买田召佃收租、贷给商户收息或直接经营当铺，获利收入不仅补充政府开销、照顾八旗官兵生计，还成为推行某些政策的重要杠杆。

三、对当前小金库治理的启示：以制度革新规范公权力的行为边界

皇室财政是封建时代专制皇权的产物，与我国当前的小金库现象有着社会体制渊源的本质区别,但它们在资金来源、支出、经济与社会影响等方面都有诸多相似之处。（如表-1）

表-1 ：封建时代皇室私财与当代小金库的特点比较

这些共同点的存在都源于一个共同的体制缺憾，即国家机构中“私权”[⑦]的存在与扩展，这种扩张以国家公权力为依托，并且未受到制度的有效规避或限制。在封建时代，皇权高于一切，这种最大化的私权是专制制度本身无法解决的，只能从完善相权、御史、谏官等官制体系上进行一定程度的调整。当前我国各种小金库现象的存在，依然可归结为部门或其内部成员凭借国家赋予的公权力追求部门或个人私权的结果，而这种以公权追求私权的可能性的存在则来源于市场经济制度转轨过程中的体制缺陷，在财税制度上，就是因为统收统支管理体制被打破后，新的财税体制不能适应经济社会和部门事业发展的需要，现存的各种经济体制缺陷和管理漏洞被有些部门利用为扩张私权、追求自身利益的渠道，以致小金库问题滥觞不绝。因此，建立小金库治理的长效机制，需要以制度的不断革新和体制、机制的渐趋完善来解决“公权”私有化问题。

（一）制度建设：优化国家财权分配关系，横向适度集中部门间财权、纵向合理配置政府间财权。

从财权关系视角看，以公权追求私权和私利（小金库）的存在有两种原因：一是横向财权的分割或过度让渡，主要存在于政府部门间。如部分非财政部门拥有一些预算分配权，就可能通过财政资金的配置追求部门私权和私利；二是纵向财权或财力的过度集中，主要存在于各级政府间。如部分地方政府（财政部门）缺乏足够的财力保障，不得不动用公权力满足自身发展需要（尽管这种私利带有一定的公共性）。因此，解决公权异化问题，在横向上要适度集中财权，规范部门间的财政关系，遏制权力部门化、部门利益化倾向，使一切政府收入征收权回归人大，一切预算资金分配权回归财政，逐渐弱化主管部门对财政资金二次分配的自由裁量权，逐步缩减并规范部门系统内的专项资金规模；在纵向上要合理配置财权，规范政府间的财政关系，明晰各级政府事权与支出责任划分，赋予地方适当的税政管理权，提高一般性转移支付规模和比例，增强基层政府保证机构运转和提供公共服务的能力。

（二）体制改革：构筑政府综合预算系统毕业论文ppt，完善财税收支项目、标准和流程管理。

从财政收支视角看，“公权私有”形成小金库的方法主要有两类：在收入上，因直接截留税收收入在制度和现实中已不可行，多为税外违规收费或将规费、罚没、资产处置等非税收入纳入小金库；在支出上，多以各种名义虚列支出、套取或相互转移财政资金设立小金库。针对这两类问题，在财政收入体系上，要建立完整的政府综合预算，重点解决税外加费和收入不入库问题。在收入项目上，按照“正税清费”原则，对非税收入项目进行标准确认，在清理、整顿各类收费项目的基础上，建立统一的非税收入项目库；在收入流程上，深化收支两条线和行政事业单位国有资产管理改革，推行非税收入集中征缴，健全资产处置审批核准，将包括国有资产处置与经营收入在内的所有非税收入都纳入预算征收。在财政支出体系上，重点推进部门预算、国库集中支付和政府采购三个覆盖，堵塞部门私权套取国家收入的渠道。在支出预算上，将部门本级及所有下属单位都纳入部门预算，进一步规范基本支出、细化项目支出，完善定员定额标准体系；在支出流程上，将国库集中支付推广到全部基层预算单位和所有财政性资金，完善银行账户管理，健全动态监控体系，扩大公务卡改革范围和结算资金量；在支出项目上，扩大政府采购规模和范围，将更多的采购项目纳入采购预算管理，细化采购项目的构成及资金来源，严格依据预算和采购合同拨付资金。

（三）机制完善：规范部门公权行为边界，健全部门监督、法制监督和民主监督体系。

从财政监督视角看，一切无约束的公权力总是倾向于维护私有利益。规范公权力的行为边界，需要构建全方位的监督体系。在部门监督上，完善各部门协同监督，建立信息共享机制，构建预防为主、纠错为辅的管理型监督模式；在法律监督上，明确小金库问题适用法规和各项相关财政管理制度，将其纳入党的反腐倡廉法规体系，同时完善行政审批程序，缩小私权行使空间；在民主监督上，推进预算信息公开，逐步实现政府政务、财务的公开透明运行，并以多种形式畅通群众的诉求渠道，使公权力的行使置于人民群众的监督之下。

参考文献：
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［4］孙文学,齐海鹏,于印辉,等.中国财政史［M］.大连:东北财经大学出版社,2008:169-194.
［5］汪圣铎.两宋财政史［M］.北京:中华书局,1995:599-604.
 

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